Lacuna na LC 214/2025 Pode Gerar Nova Disputa: IBS e CBS na Base de ICMS, ISS e IPI

A LC 214/2025, que instituiu o IBS, a CBS e o Imposto Seletivo, excluiu ICMS, ISS, PIS e Cofins da base de cálculo dos novos tributos durante a transição — mas não promoveu a exclusão recíproca: IBS e CBS não foram excluídos das bases de ICMS, ISS e IPI, já que a Lei Kandir e a LC 116/2003 permaneceram inalteradas. Essa assimetria normativa abre espaço para que Fiscos estaduais e municipais defendam a inclusão dos novos tributos nas bases dos tributos legados a partir de 2027, configurando o que o texto chama de “nova tese do século”.

O ponto de partida técnico é que a exclusão recíproca constava da PEC nº 45/2019, mas não sobreviveu à promulgação da LC 214/2025 — diferentemente da exclusão expressa que a lei garantiu para CBS e IBS não comporem suas próprias bases, nem as do Imposto Seletivo, PIS, Cofins e PIS/Cofins-Importação. O resultado é uma lacuna normativa unilateral: os tributos novos estão protegidos da incidência em cascata dos antigos, mas o inverso não foi assegurado.

O interesse arrecadatório por trás da disputa é mensurável: Comsefaz e Frente Nacional de Prefeitos projetam perdas de até 10,8% do ISS em 2029 e 16,2% em 2032 caso o IVA Dual não seja incluído nas bases antigas — o que sinaliza que, a partir de 2027, quando o IVA se torna plenamente exigível, os Fiscos subnacionais devem defender ativamente o alargamento das bases de ICMS e ISS como forma de compensar essa perda projetada de arrecadação.

Do ponto de vista jurídico, contudo, essa pretensão enfrenta obstáculos relevantes que devem orientar a defesa de clientes expostos ao tema:

• Analogia com o Tema 69 do STF (“tese do século”): assim como o ICMS foi excluído da base do PIS/Cofins por não constituir receita do contribuinte, o mesmo raciocínio se aplica a IBS e CBS em relação a ICMS e ISS — são valores destacados e destinados ao Fisco, não representando riqueza ou remuneração do contribuinte.
• No caso específico do ISS: a LC 116/2003 define a base de cálculo como o preço do serviço; como IBS e CBS são encargos fiscais destacados e destinados a outros entes, não integram a remuneração do prestador — argumento com fundamento normativo direto e específico.
• Legalidade estrita: a Constituição exige lei expressa para instituir ou majorar tributo; o silêncio normativo da LC 214/2025 não autoriza, por si só, a ampliação das bases de ICMS, ISS ou IPI por interpretação fiscal.
• Coerência sistêmica: se a própria LC 214/2025 optou por excluir ICMS e ISS da base do IVA Dual, a reciprocidade lógica indica que o inverso também deveria se aplicar — argumento de simetria que pode ser usado tanto em defesa administrativa quanto judicial.

Ponto de atenção específico para a Zona Franca de Manaus: a partir de 2027, o IPI terá alíquota zero para a maioria dos produtos, permanecendo positivo apenas para itens industrializados na ZFM, como mecanismo de proteção regional. Se IBS e CBS forem incluídos na base de cálculo do IPI, a carga tributária sobre a produção da ZFM seria artificialmente ampliada, erodindo a proteção constitucional conferida à região — tema que dialoga diretamente com a controvérsia já registrada sobre a tributação de vendas para a ZFM em outra frente da reforma.

O caminho legislativo para eliminar a lacuna é o PLP nº 16/2025, que busca vedar expressamente a inclusão de IBS e CBS nas bases de ICMS, ISS e IPI, alterando a Lei Kandir e a própria LC 214/2025. Há expectativa de incorporação de seu conteúdo ao PLP 108/2025, em tramitação mais avançada — mas o prazo é crítico: sem aprovação antes de 2027, a lacuna deixa de ser apenas interpretativa e passa a ter impacto financeiro direto e imediato sobre contribuintes.

Enquanto o PLP 16/2025 (ou sua incorporação ao PLP 108/2025) não for aprovado, contribuintes com exposição relevante a ICMS, ISS e IPI — especialmente empresas com operações na Zona Franca de Manaus — devem avaliar preventivamente sua exposição a essa nova frente de contencioso e considerar a estruturação de defesa técnica com base nos precedentes já firmados no Tema 69 do STF, ainda antes de a disputa se materializar em autuações a partir de 2027.

FONTE: VALOR ECONÔMICO